TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1448/24

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 1448 DE 2024

 

Referencia: expediente D-15.915.

 

Recurso de súplica contra el Auto del 31 de julio de 2024, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

Recurrente:

Alirio Uribe Muñoz.

 

Magistrada sustanciadora:

Diana Fajardo Rivera.

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial de aquella que le concede el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno, dicta el presente auto, mediante el cual resuelve el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó la demanda de la referencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La demanda

 

§1.   El 6 de junio de 2024, el ciudadano Alirio Uribe Muñoz presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 149 (parcial) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. A continuación, se transcribe la norma acusada:

 

“LEY 1437 DE 2011(enero 18)

 

por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

El Congreso de la República

DECRETA

 

(…)

 

Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos.

2. De la nulidad del acto electoral que declare los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional.

3. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley.

4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema, de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vice fiscal General de la Nación y del Vice defensor del Pueblo.

5. De la nulidad de los actos de nombramiento de los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional.

6. De los que se promuevan contra actos administrativos relativos a la nacionalidad y a la ciudadanía.

7. Del recurso de anulación contra laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos celebrados por una entidad pública, por las causales y dentro del término prescrito en las normas que rigen la materia. Contra la sentencia que resuelva este recurso, solo procederá el recurso de revisión.

Parágrafo. La Corte Suprema de Justicia conocerá de la nulidad contra los actos de elección y nombramiento efectuados por el Consejo de Estado, y aquellos respecto de los cuales el elegido o nombrado haya sido postulado por esta última corporación”.

 

§2.   En criterio del actor, la expresión acusada es contraria a los artículos 13, 29, 31, 40.1 y 229 de la Constitución Política, los artículos 8.2 literal H y 23.2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos (CADH) y el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Para concretar los reparos, la demanda formuló cuatro cargos que se sintetizan a continuación.

 

§3.   Primer cargo: violación del derecho de impugnación y a la doble instancia (arts. 29 y 31 C.P., 8.2 literal h CADH y 14.5 PIDCP). Para el demandante, la norma acusada viola el derecho a impugnar y a tener una segunda instancia en los procesos de nulidad electoral. Para explicarlo, sostuvo que este derecho no debería limitarse a los procesos penales, sino que debía aplicarse también a otros tipos de actuaciones judiciales que implicaran sanciones, como los de nulidad electoral. En su criterio, el medio de control de nulidad electoral tiene una naturaleza sancionadora, similar a la de las causas penales, por lo que debía incluir todas las garantías del debido proceso, incluyendo el derecho a la impugnación.

 

§4.   Para respaldar su argumento, el demandante citó sentencias previas de la Corte Constitucional, como la C-391 de 2002 y la SU-264 de 2015, que señalaban que la acción de nulidad electoral servía para sancionar irregularidades en el ejercicio de funciones públicas. Además, mencionó la Sentencia C-792 de 2014 porque, desde su perspectiva, allí se habría establecido que el derecho a la doble instancia debe ser garantizado en todos los procesos sancionadores, no solo en los penales.

 

§5.   Segundo cargo: violación del acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad (arts. 13 y 229, C.P.). Según el actor, existe una disparidad en el tratamiento de los procesos de nulidad electoral para los diferentes funcionarios públicos. Mientras en algunos casos, como los de los diputados y los alcaldes, se cuenta con un proceso de dos instancias; otros, como el presidente y los congresistas, solo pueden recurrir a una única instancia. El demandante consideró que esta diferencia no está justificada y que crea un trato desigual. En ese sentido, destacó que el proceso de nulidad electoral ante el Consejo de Estado, al ser de única instancia, contrasta con otros procesos similares que sí contemplan la doble instancia o la doble conformidad. Para el actor, esta desigualdad afecta el acceso a la justicia de manera desproporcionada.

 

§6.   Tercer cargo: violación de derechos políticos por una omisión legislativa relativa (art. 40.1, C.P.). El demandante alegó que la norma incurre en una omisión legislativa al no incluir un régimen de impugnación y doble instancia para las nulidades electorales que afectaran a ciertos funcionarios públicos. Insistió en que la disposición demandada carece de un elemento normativo esencial y que el legislador ha incumplido un deber constitucional de proteger los derechos políticos. En ese sentido, el demandante sugirió algunas alternativas para garantizar la doble instancia, basándose en otras leyes y sentencias, como lo es el trámite actual de la doble instancia para los procesos de pérdida de investidura.

 

§7.   Cuarto cargo: violación de derechos políticos desde un estándar internacional y constitucional (art. 23.2, CADH). El actor argumentó que la norma contravenía los estándares internacionales y nacionales relacionados con la protección de los derechos políticos. En su opinión, no es aceptable resolver en única instancia asuntos que pueden limitar los derechos políticos de una persona. Citó casos internacionales y sentencias nacionales que indicarían que las limitaciones a los derechos políticos deben respetar todas las garantías del debido proceso, incluyendo la posibilidad de revisión en una segunda instancia.

 

§8.   Con base en lo anterior, el demandante pidió declarar la “exequibilidad condicionada” de la norma, en el entendido que “en los procesos de nulidad electoral sobre los mencionados funcionarios [de la norma acusada] se les debe garantizar el derecho a la impugnación y a la doble instancia”; y ordenar al Consejo de Estado “la adopción de normas transitorias para que en los procesos de nulidad electoral contra los funcionarios de elección popular descritos en el numeral 3° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, se garantice el derecho a la impugnación y a la doble instancia”.

 

2. Inadmisión de la demanda

 

§9.   Mediante Auto del 9 de julio de 2024, el magistrado Juan Carlos Cortés González inadmitió la demanda, tras advertir que ninguno de los cargos cumplió la carga argumentativa del concepto de violación, así:

 

§10.        Primer cargo: aun cuando satisface el requisito de claridad, el cargo carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En concreto, indicó que el demandante no explicó cómo el procedimiento contemplado en la norma acusada tiene una naturaleza sancionatoria equivalente a la pérdida de investidura. Además, no mostró cómo las normas vigentes exceden el margen de configuración legislativa ni justificó la inconstitucionalidad de las excepciones a la doble instancia. Por lo tanto, sus argumentos fueron demasiado generales y no abordaron la jurisprudencia relevante ni las diferencias entre la nulidad electoral y otros procesos mencionados en la demanda.

 

§11.        Segundo cargo: la acusación no cumplió con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El actor no presentó una comparación clara entre los diferentes grupos, tanto internos (dentro de los procesos de nulidad electoral) como externos (con otros procedimientos judiciales ante el Consejo de Estado) mencionados en la demanda. Además, no explicó por qué existe desigualdad en el tratamiento judicial, cuál es la razón para que las similitudes sean mayores que las diferencias, o por qué esta situación trasgrede la Carta Política. Tampoco presentó argumentos constitucionales que respalden la necesidad de un trato igualitario por parte del legislador entre los grupos comparados, limitándose a ofrecer descripciones generales.

 

§12.        Tercer cargo: la acusación no satisfizo los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La demanda no hizo una distinción entre una omisión absoluta y una relativa, ni explicó por qué sería necesario, de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución, que se incluyera un régimen de doble instancia para los casos de nulidad electoral de ciertos funcionarios ante el Consejo de Estado. Además, no presentó fundamentos adecuados que justificaran la modificación del procedimiento actual ni demostró de manera convincente cómo la presunta omisión legislativa afectaría los derechos políticos garantizados por la Constitución o los objetivos del medio de control de nulidad electoral. Para el despacho, los argumentos presentados estarían basados más en conveniencias prácticas que en un problema constitucional.

 

§13.        Cuarto cargo: tampoco superó los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Los planteamientos de la demanda no proporcionaron una argumentación coherente que demostrara cómo la ausencia de una segunda instancia en los casos de nulidad electoral ante el Consejo de Estado para el grupo de funcionarios contemplados en la norma acusada afectaba sus derechos políticos. Esto se debe a que el proceso de nulidad electoral no tiene como objetivo imponer una restricción o condena por parte de un juez competente, sino que se enfoca en revisar la legalidad del acto, sin evaluar la responsabilidad o conducta del funcionario elegido. Además, no se presentaron argumentos específicos vinculados con el artículo 23.2 de la Convención Americana. Por lo tanto, el razonamiento ofrecido para este cargo no fue pertinente para analizar el proceso de nulidad electoral.

 

3. Corrección de la demanda

 

§14.   El 16 de julio de 2024, el actor presentó escrito de corrección de la demanda en el que, en esencia, planteó lo siguiente: (i) lo que pretende es que se declare la exequibilidad condicionada de la norma cuestionada, en el entendido que “en los procesos de nulidad electoral sobre los mencionados funcionarios se les debe garantizar el derecho a la impugnación y a la doble instancia”; (ii) desistió de la corrección del tercer cargo (sobre omisión legislativa), por lo que se limitó a formular la subsanación de los restantes reparos de inconstitucionalidad, como se sintetiza a continuación. 

 

§15.   Primer cargo (violación del derecho de impugnación y a la doble instancia. Arts. 29 y 31 C.P., 8.2 literal h, CADH y 14.5, PIDCP): para el actor, este reparo satisface el requisito de certeza porque una lectura textual de la norma muestra que la competencia del Consejo de Estado en materia de nulidad electoral es de única instancia, lo que impide el ejercicio de la apelación o impugnación.

 

§16.   En relación con el requisito de especificidad, insistió en su cumplimiento, tras considerar que en la demanda se desarrollaron razones concretas que mostrarían la inconstitucionalidad de la medida. En particular, trajo a colación, de nuevo, las sentencias C-406 de 2021, C-103 de 2015 y SU-326 de 2022, para defender que el medio de control de nulidad electoral conocido por el Consejo de Estado es de única instancia, y que no hay una finalidad legítima que justifique la excepción de la doble instancia. Finalmente, para superar los problemas de pertinencia y suficiencia, el actor refirió que la demanda está basada en razones de derecho interno e internacional, como lo es la interpretación del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como el análisis de la Sentencia C-792 de 2014 sobre los procesos de única instancia.

 

§17.   Segundo cargo (violación del acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad. Arts. 13 y 229, C.P.): sobre el requisito de claridad, el actor precisó que los sujetos comparables son, de una parte, los procesos de nulidad electoral que son conocidos en única instancia y, por otra parte, aquellos que son competencia en primera instancia de los tribunales administrativos y en segunda instancia del Consejo de Estado. En relación con el presupuesto de certeza, el demandante señaló que el medio de control de la nulidad electoral sí tiene naturaleza sancionatoria porque castiga irregularidades de algunos servidores públicos y, en consecuencia, debe garantizarle el debido proceso.

 

§18.   Asimismo, sobre el requisito de especificidad, indicó que ambos grupos son asimilables y comparables, pues se trata del trámite de la nulidad electoral para el caso de funcionarios elegidos popularmente, que tienen derecho a presentarse a comisión para ser elegidos en representación política, por lo que no habría razones para diferenciar las garantías procesales. Respecto del presupuesto de pertinencia, el demandante señaló que el acceso a la administración de justicia implica garantizar la igualdad de trato, por lo que excluir de la doble instancia o del derecho a la impugnación a los sujetos destinatarios de la norma viola los artículos 13 y 229 de la Constitución.

 

§19.   Cuarto cargo (violación de derechos políticos desde un estándar internacional y constitucional. Art. 23.2, CADH): frente al requisito de claridad, el demandante sostuvo que la demanda tiene un hilo conductor argumentativo que lleva a mostrar la necesidad de extender las garantías de los derechos políticos que se aplican en el ámbito penal a otras especialidades, como la de las nulidades electorales. De igual manera, sostuvo que estas últimas tienen una similitud evidente con la pérdida de investidura, por lo que no es comprensible el tratamiento diferencial en términos de garantía de derecho a la impugnación.

 

§20.   Respecto del requisito de certeza, el actor volvió a señalar que el trámite de nulidad electoral contemplado en la norma acusada sanciona la situación irregular en la que incurran los elegidos popularmente, lo que acarrea una restricción a los derechos políticos. En consecuencia, debe cumplirse con las garantías nacionales e internacionales para el goce efectivo de estos derechos en el marco de tales procedimientos. Finalmente, sobre pertinencia y suficiencia, el accionante señaló que es necesario acudir a la jurisprudencia interamericana para darle alcance al artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que todo ello sirve para ilustrar la restricción injustificada que tendría el diseño de un proceso de nulidad electoral en el que no se garantiza la doble instancia o el derecho a la impugnación.

 

4. Auto de rechazo

 

§21.   El 31 de julio de 2024, el magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda, al considerar que no se superaron los errores advertidos en el auto de inadmisión. Para sustentar esta conclusión, el auto dividió la motivación en dos partes. En primer lugar, se centró en evidenciar que la demanda carecía transversalmente de certeza, lo cual no fue subsanado por el demandante; y en segundo lugar, se ocupó de valorar la corrección de los demás requisitos en cada uno de los tres cargos planteados por el actor.

 

§22.   En relación con el problema transversal de certeza, recordó que el auto inadmisorio dejó claro que los cargos se basaban en una interpretación subjetiva del artículo 149 del CPACA, que no coincidía con el diseño legal del medio de control de nulidad electoral ni con las normas que lo regulan.

 

§23.   Para el demandante, por su parte, los cargos cumplirían con este requisito porque la norma cuestionada establece que las nulidades electorales serían de única instancia, lo que él considera una violación del derecho a la impugnación. Con todo, desde el auto de inadmisión se explicó que, si bien es claro que la norma prevé un procedimiento de única instancia, el problema de certeza recae específicamente sobre la interpretación del actor acerca del “ámbito de interpretación constitucional” de la norma acusada.

 

§24.   En su corrección, el demandante defendió que la doble instancia y la impugnación son necesarias debido al carácter sancionador del control de nulidad electoral, similar al de la pérdida de investidura. Sin embargo, a pesar de la solicitud del auto inadmisorio, no presentó una argumentación que respalde adecuadamente el carácter sancionador, según las normas del CPACA.

 

§25.   De este modo, en el auto de rechazo el magistrado sustanciador insistió en que, a diferencia del proceso de pérdida de investidura, la nulidad electoral se enfoca en verificar la legalidad del acto de elección, sin juzgar las conductas o responsabilidades del elegido ni imponer sanciones. El actor no respondió a este cuestionamiento en su corrección. De hecho, la jurisprudencia que citó el demandante, especialmente la Sentencia SU-264 de 2015, sugiere que la nulidad electoral es un proceso de revisión legal, mas no estrictamente sancionador.

 

§26.    Primer cargo, violación de los artículos 29 y 31 de la Constitución: además de que el demandante no resolvió la falta de certeza, no se corrigió la falta de especificidad y pertinencia, lo que afecta su suficiencia.

 

§27.   Sobre el requisito de especificidad, aunque el actor precisó que su demanda cuestionaba la ausencia de doble instancia en el proceso de nulidad electoral, no respondió a las exigencias del auto inadmisorio sobre:  (i) cómo se desconoce el artículo 31 de la Constitución, cuando esta no contiene una disposición específica acerca de la apelación en materia de nulidades electorales, ni se trata de aquellos asuntos en los que el texto superior prohíbe expresamente la supresión de la segunda instancia; (ii) cómo se violan los principios de razonabilidad y proporcionalidad como consecuencia del diseño legislativo del proceso de nulidad electoral dispuesto en la norma acusada; (iii) cómo afecta los fines esenciales del Estado; o (iv) cómo impacta la protección al debido proceso y el acceso a la justicia (sentencias C-031 de 2019 y C-605 de 2019).

 

§28.   Respecto de la pertinencia, el accionante se limitó a insistir en los contenidos de la demanda, sin argumentar la contradicción entre las normas constitucionales y el proceso de nulidad electoral. Simplemente se ocupó de traer a colación sentencias de la Corte Constitucional y algunos estándares internacionales, sin explicar por qué debían servir de parámetro de validez de la norma acusada. En palabras del magistrado sustanciador, “el demandante asume que los estándares internacionales y nacionales aplican automáticamente al proceso de nulidad electoral sin explicar en la corrección cómo impactan directamente en dicho medio de control”.

 

§29.   Segundo cargo, violación de los artículos 13 y 229 de la Constitución: el problema de certeza persiste porque, aunque el demandante abandonó el parámetro de comparación externo, no aclaró adecuadamente qué situaciones o grupos son comparables. En un primer momento, el actor menciona la competencia del Consejo de Estado en única instancia versus la competencia en primera y segunda instancia en otros procesos de nulidad electoral, pero luego también hace una comparación entre distintos grupos de funcionarios electos, lo que en últimas lleva a que no se identifiquen cuáles son los sujetos comparables, tal como se solicitó en el auto inadmisorio.

 

§30.   De igual manera, no hay especificidad, debido a que no se argumenta por qué el diseño legislativo debe ser similar en todos los casos objeto de la comparación, a la luz de la Constitución, ni se justifica por qué los funcionarios electos popularmente deben recibir el mismo trato. Estas falencias en la identificación de los sujetos comparables llevan a una ausencia de pertinencia, sobre todo cuando la corrección se limita a invocar normas legales sin ofrecer argumentos constitucionales sólidos que sustenten el cargo.

 

§31.   Cuarto cargo[1], violación de derechos políticos desde un estándar internacional y constitucional: la corrección no superó el requisito de claridad pues no explicó cómo la restricción de los derechos políticos que acarrea la pérdida de investidura es equiparable a la de la nulidad electoral. El actor no detalló cómo se produce esta equivalencia, y no cumplió con la solicitud del auto inadmisorio de precisar esta similitud.

 

§32.   Asimismo, no satisfizo el requisito de certeza puesto que el demandante no explicó cómo la nulidad electoral afecta los derechos políticos en un sentido sancionador. Esto acarrea también un incumplimiento del presupuesto de especificidad, puesto que el actor no precisó qué aspectos o contenidos puntuales de los derechos políticos son afectados, lo cual fue expresamente solicitado en el auto inadmisorio. Finalmente, no hay pertinencia pues si bien en la demanda y en el escrito de corrección se mencionan parámetros internacionales y nacionales, el actor se limitó a señalar que estos tienen un carácter ilustrativo, sin fundamentar su relevancia para el estudio de constitucionalidad.

 

5. Recurso de súplica

 

§33.   El 6 de agosto de 2024, el accionante presentó recurso de súplica en contra del Auto del 31 de julio de 2024. Desde el inicio del escrito, manifestó su deseo de desarrollar la “subsanación de la demanda”. En ese sentido, se encargó de mostrar que, en su criterio, los tres cargos defendidos en el escrito de corrección cumplen los requisitos de admisibilidad, así:

 

§34.   Primer cargo, por violación de los artículos 29 y 31 de la Constitución: sobre el requisito de certeza, el actor indicó que (i) el cargo está dirigido “en contra del numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011” y (ii) la censura no se basa en una lectura subjetiva. En ese sentido, insiste en que, a partir de una extensa cita de la Sentencia SU-264 de 2015, es claro que “la acción electoral constituye uno de los instrumentos legales dispuestos para sancionar una situación irregular en la que puede incurrir cierta clase de funcionarios públicos que están inhabilitados para ocupar un cargo de elección popular”. Posición que ya habría estado planteada en la Sentencia T-284 de 2006.

 

§35.   En todo caso, para el accionante, la discusión acerca de si el medio de control de la nulidad electoral tiene o no un carácter sancionador corresponde al fondo del asunto, por lo que no debería valorarse como una razón de inadmisibilidad y rechazo de la demanda. Al margen de ello, hizo énfasis en que la naturaleza sancionatoria de la nulidad electoral debe también verse desde el punto de vista personal, pues lo cierto es que, de prosperar, el sujeto titular de los derechos políticos dejaría de tener acceso al cargo, lo que conlleva a la definición de una situación jurídica personal. 

 

§36.   Sobre el requisito de especificidad, señaló que, de una parte, extraña que el magistrado sustanciador se haya centrado en el análisis del artículo 31 de la Constitución y no del 29. Con todo, indicó que la trasgresión constitucional está fundamentada en los criterios desarrollados por la Corte sobre la garantía de la doble instancia, así: “(i) La exclusión de la doble instancia debe ser excepcional. (ii) Deben existir otros mecanismos, recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente los derechos de defensa y de acceso a la administración de justicia de las personas afectadas por lo actuado o decidido en procesos de única instancia. (iii) La exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima. (iv) La exclusión no puede dar lugar a escenarios de discriminación”.

 

§37.   Para el actor, el primer elemento “tiene que ser visto por la Corte de otra forma distinta a la que hizo el Magistrado sustanciador”, puesto que:

 

“La totalidad de los casos de nulidad electoral conocidos por la sección quinta del Consejo de Estado contra los sujetos descritos en el apartado demandado van a ser resueltos con una sentencia de única instancia, salvo que el propio Consejo de Estado ejerza una potestad que puede ejercer discrecionalmente. Por lo tanto, se considera que no es una excepción y se convierte en una generalidad que un funcionario electo popularmente del orden nacional pueda ser removido de su cargo sin que dos jueces conozcan de su caso por medio de un proceso de nulidad electoral”.

 

§38.   Respecto del segundo criterio, el actor señaló que, desde el escrito inicial, ha sostenido que la acción de tutela y el recurso extraordinario de revisión no constituyen mecanismos adecuados que suplan a la segunda instancia en materia de nulidad electoral.

 

§39.   En relación con el tercer elemento, para el actor (i) “cada vez está más que superado el argumento de que el ser juzgado por el tribunal de más alta jerarquía es una garantía procesal que justifica el límite en otras garantías procesales”, y (ii) “la necesidad de una solución rápida y experta en asuntos electorales no debería prevalecer sobre la necesidad de que en casos tan delicados sean dos jueces quienes se refieran al mismo asunto”. En ese sentido, señala el demandante, “suscita la duda constitucional si la protección al debido proceso, el acceso a la justicia y otros fines esenciales del Estado asociados al debido proceso como el derecho a la defensa son protegidos adecuadamente con el esquema actual de las nulidades electorales que se demandan. Dicha duda puede poner en controversia lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-604 de 2019 en donde no se puso bajo estudio la tipología de los funcionarios que eran sujetos pasivos en la acción de nulidad electoral”.

 

§40.   Respecto del requisito de pertinencia, el demandante afirmó que, para subsanar los problemas advertidos por el magistrado sustanciador, “hay que reiterar lo dicho en el escrito de corrección de la demanda. No existe ningún caso internacional que se refiera al caso concreto en que una autoridad judicial diferente a la penal limita derechos políticos. Sin embargo, no se pueden dejar de lado las consideraciones de otros casos internacionales donde se están analizando las restricciones a los derechos políticos a la luz del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos”. En ese sentido, insistió en que el proceso de nulidad electoral es sancionatorio en tanto que afecta la situación jurídica de la persona que ha sido elegida. Particularmente en el caso de los sujetos a los que se refiere la norma acusada que, según el actor, todos son elegidos popularmente, los cuales, “si se comprueban las alegaciones en un proceso de nulidad electoral y se revoca el acto de su elección, necesariamente son apartados del cargo para el cual fueron elegidos democráticamente”.

 

§41.   Como argumento adicional para demostrar el cumplimiento de los requisitos de pertinencia y suficiencia, el demandante sostuvo que cualquier actuación judicial que pueda restringir los derechos políticos de los funcionarios electos popularmente debería contemplar todas las garantías de los procesos penales, incluyendo la doble instancia o la doble conformidad. En el caso de la nulidad electoral para los sujetos contemplados en la norma impugnada, esta posibilidad no está presente, lo cual se agrava “en un contexto en el que las únicas vías de defensa son vías procesales debilitadas”, lo que para el actor conlleva la trasgresión de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política.

 

§42.   Segundo cargo, violación de los artículos 13 y 229 de la Constitución: el actor aseguró que con el escrito de súplica buscaba (i) reestructurar este cargo de acuerdo con las exigencias del magistrado sustanciador de la fase de admisibilidad y (ii) dar cuenta del cumplimiento de los requisitos del concepto de la violación.

 

§43.   Sobre el primer asunto, el accionante, luego de plantear un extenso desarrollo sobre el derecho a la igualdad y el test integrado construido en la jurisprudencia para el análisis de este tipo de cargos de inconstitucionalidad, señaló lo siguiente:

 

(i)   “Se describen como sujetos comparables aquellos servidores públicos de elección popular que son pasibles del medio de control de nulidad electoral. En ese sentido, se agrupa como comparables a los funcionarios descritos en el artículo 149.3 de la Ley 1437 de 2011 a los que, según esta norma, siguen un proceso de única instancia que conoce el Consejo de Estado, y a aquellos descritos en el artículo 152.7 literal A de la Ley 1437 de 2011 a los que, según esta norma, tienen un proceso de doble instancia en los que la primera le corresponde a los Tribunales Administrativos y la segunda al Consejo de Estado”.

 

(ii) “El trato diferenciado en el plano fáctico y jurídico se resume en que mientras a los primeros sujetos pueden apelar una sentencia y lograr que dos jueces diferentes se refieran acerca de una controversia similar, sobre los segundos funcionarios este derecho no existe a pesar de que sobre ellos recaiga el mismo medio de control.”

 

(iii)          Es necesario acudir a un test de intensidad intermedia por afectar no sólo la igualdad sino el debido proceso y los derechos políticos. En ese sentido, “lo desproporcional de la medida está en el hecho de que sujetos procesales similares no tengan las mismas herramientas procesales y la única distinción que existe para negarles la doble instancia, sea el nivel del cargo de elección popular para el cual fueron electos. Hay que partir del supuesto que estos grupos deberían recibir el mismo trato en relación a las acciones y medios de control de los que deberían ser pasibles, no obstante, no lo son sin que exista un criterio de razón suficiente para que esta diferencia exista”.

 

§44.   Según el actor, a partir de la reestructuración del cargo por violación del derecho a la igualdad, se cumplirían los requisitos de admisibilidad así: (i) se cumple especificidad porque “se explican adecuadamente cuáles son las razones de la similitud y cuáles son los motivos concretos por los que esta diferencia no está justificada, y concretamente por qué estos grupos deberían recibir el mismo trato”; (ii) se satisface pertinencia porque con la reestructuración del cargo se traen a colación argumentos de índole constitucional para mostrar la violación del derecho a la igualdad; (iii) el cargo es cierto, puesto que con la nueva formulación del cargo se siguieron los pasos del test integrado de igualdad; y (iv) el cargo es suficiente, puesto que “se estructuró de una manera amplia por qué la norma vulnera el derecho a la igualdad para determinados servidores públicos de elección popular”.

 

§45.   Cuarto cargo, violación de derechos políticos desde un estándar internacional y constitucional. Al igual que en el anterior, el demandante manifestó la necesidad de reestructurar el último cargo para, en su criterio, cumplir con los requisitos de admisibilidad. Para el efecto, se refirió extensamente a: (i) los que en su concepto constituyen estándares internacionales sobre los derechos políticos, para lo cual se refirió a distintos pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; (ii) los estándares nacionales sobre los derechos políticos, destacando distintas sentencias de la Corte Constitucional; y (iii) a la relación entre el medio de control de nulidad electoral y los derechos políticos.

 

§46.   Luego de esa exposición general, el recurrente adujo que la norma acusada viola el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Para el demandante, incluso considerando el margen de apreciación estatal, no sería posible interpretar que las restricciones a los derechos políticos que se derivan de un proceso de nulidad electoral de única instancia sean compatibles con los estándares internacionales y nacionales. En este sentido, sostuvo que tanto la interpretación internacional como la nacional serían claras, en el sentido de que las restricciones a los derechos políticos dictadas por los jueces deben efectuarse respetando todas las garantías procesales propias de las causas penales.

 

§47.   De este modo, el actor insistió en que no es constitucionalmente aceptable que en el ordenamiento colombiano existan funcionarios de elección popular que tienen derecho a la doble instancia y otros que no lo tienen en los procesos de nulidad electoral. Para el recurrente, esta situación genera un trato diferenciado que viola los derechos políticos de los sujetos involucrados en estos trámites judiciales, razón por la cual se trasgrede la norma convencional ya mencionada.

 

§48.   Con base en la nueva reestructuración del cargo, el demandante señaló que se cumplirían los requisitos de admisibilidad así: (i) claridad, pues se explicaron los estándares internacionales aplicables, así como la relación entre el medio de control de nulidad electoral y los derechos políticos presuntamente afectados; (ii) certeza, porque quedó claro que el medio de control de nulidad electoral tiene un contenido sancionador que afecta derechos políticos; (iii) especificidad, pues se profundizó en las razones que mostrarían la restricción injustificada de los derechos políticos; y (iv) pertinencia, dado que en la súplica se explicó que el proceso de nulidad electoral puede vulnerar los derechos políticos de los involucrados en el medio de control.

 

§49.   A partir de lo expuesto, el demandante solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional admitir los cargos 1, 2 y 4 presentados en contra del artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. También pidió condicionar la disposición demandada en el entendido de que, en los procesos de nulidad electoral sobre los mencionados funcionarios, debe garantizarse el derecho a la impugnación y a la doble instancia.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

§50.   La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

2. El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia

 

§51.   De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir –por aspectos formales o materiales– la providencia que rechace la demanda^[2]. El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o plantear nuevos elementos de juicio^[3]. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas^[4].

 

§52.   En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar que (i) se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) cumplió en forma satisfactoria con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda^[5]. Así, el ejercicio del recurso de súplica implica que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, se estaría frente a una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo^[6]. Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo[7].

 

§53.   En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, la Corte ha determinado a partir de la normatividad aplicable que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (arts. 24, C.P. y 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, en relación con el concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y, (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes^[8].

 

3. Análisis de la solicitud: el recurso de súplica será rechazado por no cumplir el requisito de carga argumentativa mínima

 

§54.         La Sala Plena observa que el recurso de súplica no satisface la totalidad de los requisitos formales de procedibilidad para este tipo de trámite. El recurso interpuesto (i) cumple la exigencia de legitimación ya que fue radicado por el demandante del expediente D-15.915; y (ii) se presentó de manera oportuna, pues el auto de rechazo fue notificado por estado del 1° de agosto de 2024, y el término de ejecutoria corrió los días 2, 5 y 6 del mismo mes y año, siendo el recurso enviado el último de estos tres días.

 

§55.         No ocurre lo mismo con el requisito de (iii) carga argumentativa necesaria para abordar el estudio de fondo, pues el recurrente no planteó ni desarrolló, ni siquiera mínimamente, los errores, olvidos o arbitrariedades que pudieran ser atribuibles al auto controvertido siendo ese el objeto de la súplica, tal como se explicó previamente.

 

§56.        Revisado el escrito de súplica –como se evidencia en el acápite de antecedentes de esta providencia–, se observa que, respecto del primer cargo, el actor se limitó a reiterar estrictamente los planteamientos formulados tanto en la demanda inicial como en el escrito de corrección, para sostener su desacuerdo con la valoración hecha por el magistrado sustanciador y, por esa vía, insistir en las razones que, en su concepto, llevarían a que se cumplieran los requisitos de aptitud de la demanda.

 

§57.        De esta manera, el accionante fue reiterativo en sostener que  los artículos 29 y 31 de la Constitución Política se ven afectados. En su criterio, pese a que el mecanismo de nulidad electoral tendría un carácter sancionatorio, no garantiza la doble instancia para los sujetos involucrados. Así, lejos de plantear algún olvido, yerro o arbitrariedad en el que hubiera incurrido la providencia controvertida, el accionante insistió en que el cargo cumplía los requisitos de admisibilidad, acudiendo a las mismas razones ya planteadas.

 

§58.        A lo sumo, como oposición directa al auto de rechazo, la Sala podría extraer dos afirmaciones hechas en el recurso de súplica, a propósito del primer cargo de inconstitucionalidad: (i) el desacuerdo del actor frente a la posición del magistrado sustanciador sobre el carácter sancionatorio del medio de control de nulidad electoral; y (ii) la ausencia de pronunciamiento sobre la presunta vulneración del artículo 29 de la Constitución.

 

§59.        Estos dos planteamientos, sin embargo, no alcanzan un desarrollo mínimo que permita superar el requisito de carga argumentativa, propio del recurso de súplica. En relación con el primer aspecto, el accionante es reiterativo en señalar que el proceso de nulidad electoral responde a una naturaleza sancionatoria, para, a partir de ésta, cuestionar su constitucionalidad. Sin embargo, tanto en el auto inadmisorio como en el de rechazo, el magistrado sustanciador fue claro en advertirle al actor acerca de la necesidad de demostrar cómo tal carácter sancionatorio era equiparable al del proceso de pérdida de investidura, por ser este último el parámetro usado en la demanda para sostener, en el primer cargo, la supuesta infracción del derecho a la doble instancia y del debido proceso.

 

§60.        En ese sentido, es claro que ese primer reparo formulado en contra del auto de rechazo es una mera inconformidad del actor frente a las providencias del magistrado sustanciador, y que, por lo tanto, no equivalen a un olvido, yerro o arbitrariedad atribuible al auto controvertido. Se trató, simplemente, de una razón de inadmisibilidad y rechazo que estuvo soportada desde el auto inicial del 9 de julio de 2024, la cual no fue atendida por el accionante y ello contribuyó a que el cargo incumpliera los requisitos de certeza y especificidad.

 

§61.        El segundo reparo tampoco está justificado pues el actor no puso en evidencia que el magistrado sustanciador hubiera omitido valorar la presunta infracción del artículo 29 de la Constitución; simplemente lo afirmó en el recurso de súplica sin desarrollo alguno. Con ello, el demandante dejó de lado que, dentro del auto de rechazo, el magistrado sustanciador explicó ampliamente la importancia de que la demanda diera cuenta de la violación del derecho al debido proceso, siendo ese, justamente, el contenido de la cláusula constitucional invocada.

 

§62.        Ahora bien, en relación con el segundo y cuarto cargo, los planteamientos del actor se alejan aún más del propósito del recurso de súplica. De entrada, el recurrente reconoció que, frente a estos asuntos, su propósito era “reestructurarlos” y “subsanar la demanda” para cumplir los requisitos de admisibilidad. Por ello, robusteció las razones de inconstitucionalidad mediante el escrito de súplica. Esto deja claro que el actor no dio cuenta, al menos mínimamente, de por qué el análisis adelantado por el despacho sustanciador en el auto de rechazo fue abiertamente equívoco o jurídicamente inadmisible.

 

§63.        Por el contrario, con la reestructuración y el nuevo desarrollo de los dos últimos cargos, el demandante admite las falencias identificadas en el auto de rechazo y procura su corrección por vía de súplica. Con ello, hace un uso indebido de este recurso procesal ya que reformular el contenido de la demanda o insistir en sus planteamientos, como ocurre en este caso, se aleja abiertamente del propósito de este mecanismo. Así, debe recordarse que el escenario de la súplica no puede ser usado para forzar un nuevo examen de aptitud de la acción de inconstitucionalidad, para con ello desvirtuar la valoración que realizó el despacho sustanciador de manera razonable.

 

§64.         De modo que, ante la ausencia de razones que den cuenta de errores o arbitrariedades en la fase inicial de calificación de la demanda, es claro que el recurso de súplica formulado por el ciudadano Alirio Uribe Muñoz no satisface el requisito de carga argumentativa, por lo que se torna improcedente. En consecuencia, la Sala Plena procederá con su rechazo.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. RECHAZAR, por carencia argumentativa, el recurso de súplica formulado en contra del Auto del 31 de julio de 2024, proferido por el magistrado Juan Carlos Cortés González dentro del expediente D-15.915, el cual, a su vez, rechazó la demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Alirio Uribe Muñoz contra el artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.

 

SEGUNDO. A través de la secretaría general de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-15.915.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

No participa

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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